O teto remuneratório no serviço público municipal: interpretação do § 12 do art. 37da Constituição da Republica.
Autor: Carlos Henrique Bezerra Coaracy [1]
Resumo: O presente artigo busca a melhor interpretação constitucional quanto ao estabelecimento de subteto remuneratório aplicável aos servidores públicos municipais, tendo em vista a EC nº 47/2005 que adicionou o § 12 ao art. 37da Constituição Federal no relevante regramento.
Palavras-chave: Teto remuneratório; Servidores Públicos; Município; Interpretação e Aplicação do § 12 do art. 37 da CF.
Sumário: 1. Introdução; 2. Da interpretação gramatical; 3. Princípio Federativo e isonomia entre os entes Federados (interpretação sistemática); 4. Isonomia entre as carreiras típicas de Estado (sistemática); 5. Finalidade da Norma (interpretação histórica e teleológica); 6. Considerações Finais.
1 – Introdução
Em atenção ao autogoverno dos entes federativos, a Emenda Constitucional 47/2005 permitiu a fixação de subteto salarial estadual, municipal ou distrital, desde que com edição de emendas às respectivas Constituições estaduais ou Leis Orgânicas ( CF, § 12, art. 37), assim, é facultado ao Estado-membro, município ou DF: (a) a definição de um teto por Poder; ou (b) a definição de um subteto único, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de fora desse subteto apenas o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais e Vereadores.
Dessa forma, deve ser interpretada a norma, § 12 do art. 37 da Constituição Federal, de modo a se reconhecer o verdadeiro sentido e alcance da mesma, utilizando-se para tanto dos métodos interpretativos em conjunto: literal, sistemático, histórico, teleológico-axiológico e sociológico.
Nesse sentido, a autora Maria Helena Diniz, relata justamente a importância da hermenêutica jurídica, a qual menciona que:
“Interpretar é descobrir o sentido e o alcance da norma jurídica. Devido à ambigüidade do texto, imperfeição e falta de terminologia técnica, má redação, o aplicador do direito, a todo instante, está interpretando a norma, pesquisando seu verdadeiro significado. Interpretar é, portanto, explicar, esclarecer; dar o sentido do vocábulo, atitude ou comportamento; reproduzir, por outras palavras, um pensamento exteriorizado; mostrar o verdadeiro significado de uma expressão, assinalando, como o disse Enneccerus, o que é decisivo para a vida jurídica; extrair da norma tudo o que nela se contém, revelando seu sentido apropriado para a realidade e conducente a uma solução justa, sem conflitar com o direito positivo e com o meio social. (DINIZ, 2012, pag. 79). Grifamos.
Assim, a interpretação se torna essencial para identificarmos o verdadeiro conteúdo da lei que melhor represente os fins sociais da norma e às exigências do bem comum, ou seja, extrair da norma tudo o que nela contém e achar o sentido mais apropriado para uma solução justa, o que é decisivo na vida jurídica, e será mostrado.
2 – Da interpretação gramatical
Primeiramente, pode se afirmar que toda interpretação jurídica deve partir do texto da norma, da revelação do conteúdo semântico das palavras, constituindo-se na interpretação gramatical – também dita textual, literal, filológica, verbal, semântica –, que tem por finalidade a compreensão possível das palavras, servindo esse sentido como limite da própria interpretação. [2]
O direito romano preceitua verba cum effectu, sunt accipienda, ou seja, “não se presumem, na lei, palavras inúteis”, assim devem-se interpretar a norma de forma a compreender todas as palavras como tendo alguma eficácia. O interprete não pode, simplesmente desconsiderar uma palavra como não dita.
Nesse sentido, nenhum conteúdo da norma legal pode ser esquecido, ignorado ou tido como sem efeito, sem importância ou supérfluo. A lei não contém palavras inúteis. Só é adequada a interpretação que encontrar um significado útil e efetivo para cada expressão contida na norma. [3]
Assim deve-se compreender o § 12 do art. 37 da CF, quanto ao teto remuneratório, que é facultado aos entes federados, mediante emenda às respectivas Constituições ou Lei Orgânica, estabelecer subteto único em seu âmbito o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ressalvando desse novo teto aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.
Portanto, se não fosse assim, não haveria razão de incluir a expressão “e dos Vereadores” na ressalva do citado dispositivo constitucional. Excepcionaram-se literalmente os vereadores, porque é facultado a criação de subteto único também aos municípios.
3 – Princípio Federativo e isonomia entre os entes Federados (interpretação sistemática)
Uma norma constitucional vista isoladamente, pode fazer pouco sentido ou mesmo estar em contradição com outra. Não é possível compreender integralmente alguma coisa – seja um texto legal, uma história ou uma composição – sem entender suas partes, assim como não é possível entender as partes de alguma coisa sem a compreensão do todo. A visão estrutural, a perspectiva de todo o sistema, é vital [4], assim é de suma importância uma interpretação sistêmica do normativo onde inserido.
A forma de organização de nosso Estado é a federação, ou seja, a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, e sua organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição Federal. (art. 1º, caput c/c art. 18 da CF).
Um dos aspectos inerentes à Federação brasileira reside na isonomia dos entes federativos, o que torna inadmissível o preconceito de que a União seria hierarquicamente superior aos demais entes. Lembre-se que a Constituição de 1988 veda “à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…) III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si” (art. 19, III) [5].
Ademais, a forma federativa de Estado trata-se de norma essencial e princípio estruturante em nosso ordenamento jurídico que a Constituinte inclusive a estabeleceu como cláusula pétrea de modo a não permitir qualquer deliberação de proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado (art. 60 § 4º da CF).
Portanto, o princípio do federalismo irradia seus efeitos na formação e interpretação de todo o ordenamento jurídico, seja quando trata de questões fiscais, das competências dos entes federados, nas questões orçamentárias, nas responsabilidades de cada ente federativo, etc.
Nesse sentido, o princípio federativo atua como princípio estruturante no momento em que representa uma diretriz hermenêutica dupla: pode-se voltar ora para os aplicadores do direito, e principalmente, da Constituição; ora para o legislador no curso da elaboração das leis. A busca pela sua manutenção é comando constitucional essencial, uma vez que a lógica federalista não contempla o direito de secessão de algum ente federativo (art. 1º da CR/88). Qualquer tentativa autoriza a intervenção federal no intuito de preservação da integridade nacional (art. 34, I, da CR/88). [6]
Desse modo, como parte de todo esse sistema, federativo, também deve ser interpretado o § 12 do art. 37 da CF, ou seja, quanto aos tetos e subtetos remuneratórios dos servidores públicos, o norma sob comento deve ser interpretada de modo a se observar a isonomia e autonomia dos entes federativos, assim, temos que os Estados, Municípios e o Distrito Federal, possuem autonomia para definir um subteto único, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de fora desse subteto apenas o subsídio dos deputados e vereadores.
4 – Isonomia entre as carreiras típicas de Estado (sistemático)
O Estado brasileiro tem por obrigação satisfazer os interesses públicos de seus cidadãos e nessa função lançará mão de trabalhadores denominados servidores públicos, dentre os quais existirão aqueles que exercerão funções estatais mais estratégicas, relacionadas à essência, ao âmago do Estado: os chamados ocupantes de cargos típicos de Estado para o exercício de atividades exclusivas de Estado. Esses servidores estão mencionados no art. 247 da Constituição Federal de 1988, da seguinte forma: “As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado”.
Apesar de não se ter lei específica regulamentando o referido dispositivo constitucional de modo a elencar os cargos efetivos que desenvolve atividades típicas de Estado, observa-se claramente que existem certos cargos públicos com previsão de suas atribuições e competências diretamente da Constituição Federal e de modo simétrico é organizado e estruturado em todos os entes federativos e relacionam-se com normas materialmente constitucionais que organizam a administração pública, os poderes do Estado, as atividades financeiras dos Estados, a fiscalização e instituição de tributos etc. Assim, como exemplos tranquilos desses cargos, que retiram suas atribuições e competências diretamente da Constituição, mas exercem atividades no âmbito de seu respectivo ente federativo podemos visualizar os procuradores, auditores fiscais e auditores de controle, este último fiscaliza a gestão e aplicação de recursos públicos federal, estadual ou municipal conforme o ente federativo a que se vincula.
Deve-se ressaltar que no exercício da hermenêutica normativa devemos sempre buscar a máxima efetividade dos princípios aplicáveis, no presente momento, vale destacar o princípio da isonomia para melhor extrair da norma contida no § 12 do art. 37da CF tudo o que nela contém e achar o sentido mais apropriado para uma solução justa.
O princípio da isonomia pode ser considerado como um instrumento regulador das normas, para que todos os destinatários de determinada lei recebam tratamento parificado.
Nesse sentido, a isonomia deve ser observada na estruturação dos cargos e carreiras no serviço público. O cargo público é um instrumento para a organização da estrutura da Administração Pública. O conjunto total de competências atribuídas a um ente estatal é partilhado entre os diversos cargos. Os cargos são agrupados e ordenados segundo a afinidade das competências e características das funções correspondentes. Isso permite a sistematização das atividades e das situações jurídicas dos agentes estatais. Assim, por exemplo, uma carreira consiste num conjunto de cargos com competências homogêneas [7].
Nesse rumo, a Constituição Federal preza por um equilíbrio, uma isonomia na fixação dos padrões de vencimento na administração pública, inclusive estabelece que a fixação dos padrões de vencimento na administração pública observará a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos, bem como outras peculiaridades que o cargo exija, assim temos art. 39, § 1º, incisos I, II e III da CF, in verbis:
“Art. 39. (…)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II – os requisitos para a investidura;
III – as peculiaridades dos cargos.”
Assim, tais preceitos devem ser observados na sistematização das carreiras públicas típicas de Estado no âmbito da autonomia administrativa e financeira de cada ente federativo, que amparado pelo estabelecido no § 12 do art. 37 da CF pode estabelecer subteto único aos seus trabalhadores públicos, primando assim, pela isonomia de carreiras e cargos públicos com desempenho de funções idênticas, diferentes apenas os entes federativos a que vinculados.
Vale esclarecer que não se trata de pretender aumento de vencimento de carreiras típicas de Estado sob o argumento de isonomia, mas sim, de dar o mesmo regramento quanto à fixação do teto remuneratória para carreiras públicas com a mesma natureza, grau de responsabilidade e complexidade, respeitando sempre a autonomia administrativa e financeira de cada ente federado e que assim desejar.
Vale repisar que não se trata de equiparar salário de servidor com base no princípio da isonomia e conceder aumento salarial, mas sim, sujeitar servidores com idênticas funções e atribuições, de previsão constitucional, a mesmo regramento quanto à possibilidade de instituição de um subteto remuneratório, seja no âmbito estadual ou municipal, lembrando que a fixação da remuneração sempre ficará a cargo e de acordo com a realidade de cada ente federativo.
Não permitir ao município instituir subteto remuneratório às carreiras típicas de Estado em seu âmbito, da mesma forma como se faculta aos demais entes federados, afronta os preceitos constitucionais basilares da CF88 não apenas quanto ao princípio federativo, mas também, criando tratamento discriminatório no âmbito do sistema de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhado, o que viola o princípio da isonomia.
Dessa forma, como parte de todo esse arcabouço jurídico sistematizado e ancorado nos princípios da forma federativa de Estado e isonomia, também deve ser interpretado o § 12 do art. 37 da CF, de modo a facultar ao município, mediante Lei Orgânica, instituir subteto único ao seu funcionalismo público.
5 – Finalidade da Norma (interpretação histórica e teleológica)
Para se reconhecer o verdadeiro sentido e alcance da norma estabelecida no § 12 do art. 37da CF se faz importante uma interpretação histórica e teleológica da mesma.
A interpretação histórica consiste na busca do sentido da lei através dos precedentes legislativos, dos trabalhos preparatórios e da occasio legis. Esse esforço retrospectivo para revelar a vontade histórica do legislador pode incluir não só a revelação de suas intenções quando da edição da norma como também a especulação sobre qual seria a sua vontade se ele estivesse ciente dos fatos e idéias contemporâneos [8].
Já na interpretação teleológica, ou ratio legis, busca-se o fundamento racional da norma e redefine ao longo do tempo a finalidade nela contida. A ratio legis é uma “força vivente móvel” que anima a disposição e a acompanha em toda a sua vida e desenvolvimento, assim, devemos ter em mente que a Constituição e as leis sempre visam a acudir certas necessidades e devem ser interpretadas no sentido que melhor atenda à finalidade para a qual foram criadas. [9]
Nessa esteira, visualiza-se cristalino a finalidade do normativo inserido no § 12 do art. 37 da CF ao analisar-se a exposição de motivos da Emenda Constitucional nº 47de 2005 que a cria, litteratim:
“Permite-se que o Poder Executivo dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, mediante lei de sua iniciativa, adotem como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça. Essa alteração permitirá resolver o problema surgido em algumas unidades da Federação, nas quais o subsídio dos respectivos Governadores e Prefeitos é muito reduzido, ao mesmo tempo em que mantém a autonomia desses entes de tratarem o tema conforme a sua realidade exige.” (grifamos)
Portanto, verifica-se claramente que o normativo sob comento fora criado para aplicabilidade na realidade de Estados e Municípios e visa resolver o problema surgido em algumas unidades da Federação, nas quais o subsídio dos respectivos Governadores e Prefeitos é muito reduzido, ao mesmo tempo em que mantém a autonomia desses entes de tratarem o tema conforme a sua realidade exige.
Da leitura da motivação parlamentar, pode-se afirmar que a Emenda nº 47 corrigiu uma situação que feria frontalmente o princípio da isonomia, pois, no sistema anterior vigente da emenda nº 41, somente os membros do Ministério Público e os procuradores tinham seus tetos de remuneração limitados aos subsídios dos desembargadores dos Tribunais de Justiça – cargo não político. [10]
Assim com a referida Emenda Constitucional, permite-se que o ente federativo (Estado ou Município), mediante lei de sua respectiva iniciativa, adotem como subteto remuneratório subsídio não político, desvinculando-se de subsídio de governadores e prefeitos, assim, pretendeu-se acabar com prática odiosa de alguns Governadores ou Prefeitos de não ter aumento em seus subsídios apenas para achatar os vencimentos dos servidores.
Atualmente, a finalidade da norma para os Estados-membros e Municípios é a utilização do permissivo constitucional do § 12 (de criação de subteto único para o seu funcionalismo) para evitar a penalização dos servidores públicos, em virtude da volatilidade do humor dos agentes políticos – governadores e prefeitos. [11]
Como exemplos de que a vinculação do teto remuneratório dos servidores ao subsídio político de Governadores e Prefeitos reveste-se de caráter pernicioso, quebrando muitas vezes com a equidade, isonomia, justiça e vários princípios estruturantes do ordenamento jurídico, pode-se utilizar como exemplo o Município de São Luís, no qual o subsídio do prefeito é o mesmo há treze anos, desde 2009. E assim, inibe e congela a progressão de carreira de vários servidores públicos, cargos técnicos com atribuições retiradas diretamente da Constituição Federal. Criando-se uma verdadeira antinomia entre as carreiras típicas de estado e fulminando a equidade prevista no texto constitucional, art. 39, § 1º, incisos I, II e III da CF.
Os exemplos são muitos e constantes, basta uma rápida pesquisa na internet e encontramos várias situações perniciosas e semelhantes, como podemos visualizar dos vários julgados que entenderam pela inconstitucionalidade da redução do subsídio do prefeito na mesma legislatura [12], e como já aconteceu no Estado de Minas Gerais [13], onde o governador reduziu o próprio subsídio com a finalidade transversa e arbitrária de reduzir os gastos com pagamento de pessoal, ou seja, os governantes fazem uma má gestão dos recursos públicos, dificulta a vida financeira do ente federativo, e se utilizam de via oblíqua, arbitrária e imoral da redução de seus subsídios (dificilmente um agente político vive apenas de seu salário, inclusive muitos recebem verbas de representação) para reduzir os gastos com pessoal, contudo mantendo os gastos desarrazoados e desnecessários que se comprometeram tendo em vista interesses próprios e muitas vezes mesquinhos com aparência de públicos.
Assim o que muitas vezes acontece é a assunção de despesas pelo governante de forma desarrazoada, sem o correspondente lastro financeiro para subsidiar, e posteriormente, para equilibrar as contas públicas, como não pode legalmente reduzir o salário dos servidores públicos, utiliza-se de via oblíqua, imoral e ilegal que é reduzir ou congelar o próprio salário por anos à fio, impedindo as progressões e reajustes previstos em lei.
Desse modo, percebe-se o cenário de instabilidade jurídica que sujeita servidores públicos estaduais e municipais, servidores técnicos e profissionais vinculados e adstritos à administração pública para bem atender aos cidadãos, e que só fora corrigido com a inserção do § 12 do art. 37 da CF, com a Emenda Constitucional nº 47/2005.
Ante o exposto, em regra, a remuneração dos servidores municipais está adstrita ao subsídio dos prefeitos. Contudo, permite-se que o Poder Executivo dos Municípios (assim como os Estados e DF) mediante lei de sua iniciativa, adotem como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça. Essa alteração permitirá resolver o problema surgido em algumas unidades da Federação, nas quais o subsídio dos respectivos Governadores e Prefeitos é muito reduzido, ao mesmo tempo em que mantém a autonomia desses entes de tratarem o tema conforme a sua realidade exige. Trata-se da ratio legis do § 12 do art. 37 da CF.
6 – Considerações Finais
Um direito justo e adequado é integrado tanto por princípios como por regras. A obtenção de um sistema jurídico justo depende de uma organização jurídica que contemple, de modo equilibrado, tanto princípios como regras. Essa organização jurídica reflete as instituições e o modo de ser de cada Nação. [14]
Portanto, para se conhecer o verdadeiro sentido e alcance da norma estabelecida no § 12 do art. 37 da Constituição Federalé essencial a utilização dos métodos interpretativos em conjunto: literal, sistemático, histórico, teleológico-axiológico e sociológico, e assim conseguiremos extrair da norma tudo o que nela contém e achar o sentido mais apropriado para uma solução justa, o que é decisivo na vida jurídica.
Partindo-se da literalidade do texto do normativo sob exame, não podemos ignorar a expressão “e dos Vereadores” na parte final do dispositivo sob comento, de modo a ficar claro que se excepcionaram literalmente os vereadores, porque é facultado a criação de subteto único também aos municípios. Ou seja, Estados e municípios possuem autonomia para fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ressalvados os subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.
A forma federativa de Estado consubstancia-se em princípio estruturante da República Federativa do Brasil, e impõe a isonomia entre os entes federativos, não havendo, pois hierarquia entre os eles, desse modo, pelo normativo sob exame fica evidente que os Estados, Municípios e o Distrito Federal, possuem autonomia para definir um subteto único, correspondente ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, para todo e qualquer servidor de qualquer poder, ficando de fora desse subteto apenas o subsídio dos Deputados e Vereadores.
O princípio da isonomia não apenas impõe isonomia entre os entes federativos, como também deve ser observada na estruturação dos cargos e carreiras no serviço público. Ou seja, a Constituição Federalpreza por um equilíbrio, uma isonomia na fixação dos padrões de vencimento na administração pública, e o § 12do art. 37 da CF permite ao município instituir subteto remuneratório único, preservando assim a isonomia e equidade às carreiras típicas de Estado em seu âmbito, da mesma forma como se faculta aos demais entes federados.
Vale esclarecer que não se trata de pretender aumento de vencimento de carreiras típicas de Estado sob o argumento de isonomia, mas sim, de dar o mesmo regramento quanto à fixação do teto remuneratória para carreiras públicas com a mesma natureza, grau de responsabilidade e complexidade, respeitando sempre a autonomia administrativa e financeira de cada ente federado e que assim desejar.
Quanto à finalidade da norma, a interpretação histórica e teleológica se complementam, se confudem e se harmonizam na mesma ratio legis. Isto é evidente desde a concepção e na exposição de motivos da Ec nº 47/2005 que a introdução do § 12 do art. 37 da Constituição Federal tem por finalidade permitir que o Poder Executivo dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, mediante lei de sua iniciativa, adotem como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça. Essa alteração permitirá resolver o problema surgido em algumas unidades da Federação, nas quais o subsídio dos respectivos Governadores e Prefeitos é muito reduzido, ao mesmo tempo em que mantém a autonomia desses entes de tratarem o tema conforme a sua realidade exige. [15]
Ante o exposto, evidencia-se que todos os métodos interpretativos, em conjunto, e primando-se pela máxima efetividade dos princípios constitucionais nos revelam o verdadeiro conteúdo do § 12 do art. 37 da Constituição Federale que melhor representa os fins sociais da norma e às exigências do bem comum, que não é outro, senão o de permitir que o Poder Executivo dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, mediante lei de sua iniciativa, adotem como subteto o subsídio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, ressalvados apenas desse permissivo, os subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.
O bom direito é o que se põe em prática. Pouco ou nada valeria uma Constituição cuja existência servisse apenas ao debate de estudiosos e doutrinadores. O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais trabalham para que o texto constitucional vá além da teoria e não falte à sociedade o direito do cotidiano. Isso acontece quando é dada concretude plena aos direitos e às garantias fundamentais [16]. Assim, espero que o presente artigo sirva de pequena contribuição no melhor entendimento do direito.
Fonte: JusBrasil
O Supremo Tribunal Federal retoma hoje o julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989/PR, de fundamental importância para as esferas administrativa e penal, tendo em vista o reconhecimento de repercussão geral na matéria (Tema 1.199). Decidirá acerca da aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21 para os atos de improbidade administrativa cometidos antes de sua edição, tendo em vista eventual abolitio criminis para as condutas culposas e o estabelecimento de novo prazo prescricional entre o ajuizamento da ação e a publicação da decisão (LIA, artigo 23, Caput e §§4º e 5º). Quanto à retroatividade da prescrição intercorrente, já defendemos a sua aplicação em estudo anterior [1]. Dessa forma, destinamos ao presente texto espaço exclusivo para análise da extinção das condutas culposas e suas consequências.
constitucionais fundantes da Administração Pública, destacamos o da moralidade, consistente no conjunto de regras que possibilitam a distinção entre o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o honesto e o desonesto. A Lei nº 9.784/99 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), artigo 2º, prevê como moralidade a atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Maria Sylvia Zanella Di Pietro a define como“(…) a moral, os bons costumes, as regras da boa administração, os princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade” [2].
O ato de improbidade é desonesto em sua essência, agredindo a boa-fé, a legalidade, as normas morais de boa conduta, o dever de lealdade e os demais postulados éticos. Visando dar efetiva proteção a tais preceitos, o legislador infraconstitucional emoldurou a ação de improbidade administrativa (regulamentada pela L. nº 8.429/92, com redação atualizada pela L. nº 14.230/21) como aquela que se pretende o reconhecimento judicial de um ato improbo na Administração pública, praticado por seus administradores ou terceiros, com a consequente aplicação das sanções previstas, com o propósito de efetivar o princípio constitucional da moralidade [3].
O fundamento constitucional sobre a questão é o artigo 37, §4º, CF, ao dispor que os atos de improbidade administrativa provocam a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível. A redação original do da legislação infraconstitucional competente (Lei nº 8.429/92), estabelecia, em seu Capítulo II, três espécies de atos de improbidade. Na Seção I (artigo 9º), tratou dos atos que importam em enriquecimento ilícito. Na Seção II (artigo 10), tratou dos atos que causam prejuízo ao erário público. Finalmente, na Seção III (artigo 11), disciplinou os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Apesar de intenso debate doutrinário e divergências jurisprudenciais, conforme pode ser observado no Caputdos artigos 9º e 11, referentes aos atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito e atentam contra os princípios da Administração Pública, de modo geral, sempre se admitiu que o legislador ordinário exigia a presença do dolo como elemento normativo subjetivo para a caracterização das condutas. Por outro lado, no que tange aos atos de improbidade que causassem danos ao erário público, a redação original do artigo 10 admitia, além do dolo, a conduta culposa: “Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei”.
Com advento da L. nº 14.230/21, além do Caput do artigo 10, outros dispositivos que faziam menção à culpa como elemento subjetivo que permitiam a caracterização de ato improbo capaz de lesionar o erário público foram suprimidos da Lei de Improbidade. Além disso, foram incluídos dispositivos que estabeleceram o dolo como elementar do tipo de improbidade, como também previram prescrições com o objetivo de afastar, primordialmente, sua caracterização. Vejamos, a seguir, alguns desses dispositivos: (grifos nossos).
“Artigo 1º. Caput.
§1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
§2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
§3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
Artigo 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.
Artigo 10, §2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.
Artigo 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
§17-C, § 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.
Artigo 21, §2º As provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente”.
Em que pese a respeitável opinião externada pela Procuradoria-Geral da República no ARE 843.989/PR, não há que se falar em continuidade normativo-sancionadora das novas figuras típicas. Nos parece claro que o legislador objetivou romper com o modelo anteriormente estabelecido, sendo impossível se comparar a culpa, antes ensejadora do artigo 10, LIA, com o dolo expressamente previsto pela Lei nº 14.230/21.
Em outras oportunidades já tratamos das peculiaridades da natureza jurídica do direito administrativo sancionador com relação ao direito penal [4], destacando que os tipos trazidos na Lei de Improbidade impõem os mesmos gravames aos direitos e garantias individuais, tais como o contraditório e ampla defesa, devido processo legal e retroatividade da lei benéfica. Independentemente da natureza dos atos de improbidade (penal ou extrapenal), não nos cabe discutir a aplicação das garantias constitucionais apenas pela diferenciação de seu nomen iuris. O que importa é notarmos que as sanções lá previstas, em muitos casos, são tão ou mais gravosas do que as da esfera penal, devendo ser assegurado ao indivíduo a mesma rede protetiva prevista na Constituição Federal para sanções com a mesma carga repressiva de crimes.
Nesse sentido, por tratar-se de abolitio criminis para as condutas culposas, a lei deverá retroagir para alcançar fatos cometidos antes de sua edição. Esse também foi o entendimento do ministro André Mendonça, que em seu voto no ARE 843.989/PR, decidiu pela“aplicação retroativa dos novos contornos conformadores do elemento anímico que a Lei 14.230/21 passou a exigir para a caracterização do ato improbo”. Disse o ministro que não há elementos claros para se distinguir o ilícito administrativo-sancionador do penal, razão pela qual não é possível afastar o princípio da lei benéfica à espécie: “Portanto, ao analisar as alterações promovidas pela Lei 14.230/21 a partir de tal conjuntura, considerando, por um lado, a manifesta intenção do Poder Legislativo, enquanto conformador do jus puniendi estatal em não mais tipificar como ato de improbidade administrativa a conduta praticada na modalidade culposa; e, de outro lado, o traço comum de excepcional responsabilização pela prática de ato culposo no âmbito do sistema punitivo estatal, de modo geral; não vislumbro como afastar, por unidade sistêmica, a incidência do princípio da retroatividade da norma ulterior benéfica à situação jurídica em análise”.
A perpetuação dos processos baseados em condutas culposas acarretaria em inadmissível tratamento desigual entre os cidadãos, uma vez que a nova lei exteriorizou que o Estado não tem mais interesse em reprimir atos de improbidade que não sejam dolosos. Nesse sentido, sua manutenção romperia com o princípio constitucional da isonomia, coroado na CF, artigo 5º, Caput. Para as ações já transitadas em julgado, em observância ao artigo 5°, XXXVI, CF, deverá o interessado ingressar com ação rescisória, nos termos do artigo 525, §§12 a 15 do Código de Processo Civil.
Autor: Fernando Capez
Fonte: Consultor Jurídico
A auditoria contábil tributária é um relevante instrumento que possibilita de forma efetiva a apuração de fraudes tributárias, as quais repercutem na correta determinação da base de cálculo dos tributos, em razão da ocultação ou redução do fato gerador. Neste sentido, é muito importante que as administrações tributárias concentrem esforços para aperfeiçoar sua legislação com uma tipificação cada vez mais clara dos casos em que se configuram presunções de omissões de saídas de mercadorias ou prestação de serviços sujeita a tributação apuradas a partir da escrituração contábil.
Com o avanço possibilitado pela implementação da Escrituração Contábil Digital, é necessária também que haja a revisão dos atuais roteiros de auditoria contábil tributária, com a consideração das possibilidades de cruzamentos e batimentos de dados com a Escrituração Fiscal Digital e correspondentes documentos digitais, representados pela Nota Fiscal Eletrônica e Conhecimento de Transporte Eletrônico, assim como a orientação quanto à produção de provas digitais.
A decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que julgou pela constitucionalidade do artigo 6º da Lei Complementar número 105/2001 (Recurso Extraordinário 601.314), oferece às administrações tributárias um excelente instrumento de apoio à auditoria fisco-contábil, pois esta conseguirá realizar a verificação da correta escrituração das operações financeiras dos contribuintes, considerando a simplificação do acesso às informações financeiras sem a necessidade de prévia autorização judicial (SILVA, CERQUEIRA, 2018: 20–21). O STF firmou o entendimento segundo o qual, formalizado processo administrativo próprio, no qual se assegurem certas garantias mínimas ao contribuinte alvo da auditoria, os dados bancários deste podem ser acessados diretamente pela fiscalização tributária, uma vez que não haveria, a rigor, uma quebra do sigilo bancário, mas sim uma transferência do sigilo da instituição financeira para a autoridade tributária. Dado o potencial que este valioso recurso de apoio à auditoria contábil proporciona, é surpreendente que grande parte das administrações tributárias dos estados e municípios não o utilize de modo mais frequente – em muitos casos sequer tendo expedido a necessária regulamentação do procedimento administrativo para quebra do sigilo.
Esta regulamentação já foi realizada por apenas por 19 Unidades da Federação e alguns municípios. O primeiro Estado a regulamentar foi Pernambuco no ano de 2001, e mais recentemente em 2022, os Estados do Ceará e o Distrito Federal. Muito interessante observar que a partir de 2017, ano em que foi criado o Grupo de Trabalho de Auditoria Fisco-Contábil do Encontro Nacional dos Coordenadores e Administradores Tributários Estaduais (ENCAT), houve uma aceleração do aumento de Estados que passaram a regulamentar o acesso aos dados bancários nos termos da Lei Complementar, conforme pode ser observado na time-line a seguir.
Os Estados e Munícipios que possuem esta regulamentação podem firmar acordo com o Ministério Público Federal e assim ter acesso ao Sistema de Investigação de Movimentações Bancárias (SIMBA), um conjunto de processos, módulos e normas para tráfego de dados bancários entre instituições financeiras e órgãos governamentais.
Os Estados (Alagoas, Amazonas, Bahia, Mato Grosso do Sul, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins) e Municípios que ainda não regulamentaram Entretanto continuarão a ter acesso a estas informações financeiras, porém, mediante prévia autorização judicial.
A auditoria contábil tributáriacomeçou a avançar de forma mais significativa no Brasil a partir da iniciativas de capacitação das equipes de auditoria e organização de unidade especializadas neste tipo de ação fiscal.
Em março de 2017 foi criado o Grupo de Trabalho de Auditoria Fisco-Contábil do Encontro Nacional de Coordenadores e Administradores Tributários Estaduais, durante a realização do 60º ENCAT, ocorrido em Brasília. Atualmente o grupo de trabalho congrega representantes de 26 Unidades da Federação, estando de fora apenas o Estado de Rondônia. Este grupo atua na disseminação de boas práticas, orientações para melhorias nos textos das normas estaduais, estímulo na utilização das ferramentas de auditoria de uso comum através de compartilhamento de dicas e sugestões de melhorias nos mesmos, diretivas para criação e aplicação de roteiros específicos para detecção das fraudes contábeis.
As Secretarias de Fazenda dos Estados de Alagoas, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte, deram um passo além, com a criação de unidades especializadas em auditoria contábil, passando as mesmas a compor o seu organograma institucional. Algumas destas unidades também realizam ações na área do ITCMD, quando envolve questões relacionadas a avaliação de empresas. Nos modelos adotados por estas Secretarias de Fazenda temos unidades que atuam apenas no planejamento de ações de auditoria contábil tributária, e outras em que, além de programar as ações, também as executam. Temos ainda um modelo de unidade focada apenas no suporte às ações planejadas e executadas nas diversas unidades da secretaria, sem um planejamento central.
Entretanto, alguns Estados, apesar de não terem formalizado em sua estrutura uma unidade específica para gerenciar este tipo de auditoria, possuem equipes que estão desenvolvendo trabalhos de auditoria contábil tributária muito bem elaborados.
Outro grande aliado para a realização dos trabalhos de auditoria contábil tributária é autilização de poderosas ferramentas de auditoria. Os aplicativos Contágil Lite (RFB), cedido aos Estados e DF pela Receita Federal do Brasil, e o Auditor Eletrônico (AEBR), cedido pela SEFAZ Minas Gerais tem proporcionado um ganho de tempo e qualidade na condução do exame da Escrituração Contábil Digital (ECD) e dos documentos fiscais eletrônicos, o que alavancará não apenas a quantidade de empresas auditadas, mas principalmente a agilidade e segurança na detecção dos indícios de fraudes contábeis.
Os recentes editais de concurso público para os cargos de auditor fiscal, seja no âmbito federal, mas sobretudo nos estaduais, tem dado grande destaque à temática de auditoria contábil, não apenas focando as normas de auditoria independente expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, mas, cobrando os casos clássicos de fraudes contábeis: saldo credor de caixa, suprimento de caixa, passivo fictício, dentre outros.
Autor: Alexandre Alcântara
Informações sobre o autor e bibliografia, acessem alcantara.pro.br
Está em tramitação na Câmara Municipal um projeto de lei que institui a obrigatoriedade de visibilidade da arrecadação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) em São Luís.
O PL determina que a Secretaria Municipal da Fazenda (SEMFAZ) deve informar à população de São Luís a arrecadação total do IPTU por áreas da cidade. A proposição estabelece, ainda, que essa informação deverá ser divulgada através das mídias existentes com alcance total da ilha.
O vereador Antonio Garcez (PTC), autor do projeto de lei, falou sobre a iniciativa: “Esse projeto tem como escopo o incentivo à maior arrecadação do IPTU, mas para que isso ocorra se faz necessário a visibilidade de arrecadação por área, que também visa a clareza nas escolhas das demandas com o valor real arrecadado. Já não podemos fazer planejamento de nossa cidade com peças fictícias, sem o valor real de arrecadação”.
Fonte: O Maranhense
A primeira pesquisa que monitora os Indicadores do Mercado Imobiliário em Várzea Grande, referente ao primeiro semestre de 2022, atingiu, em faturamento, mais de R$ 582,1 milhões. A alta foi de 3,19% se comparado ao primeiro semestre do ano anterior. O crescimento, observado na pesquisa realizada pelo Sindicato da Habitação de Mato Grosso (Secovi-MT), também ocorreu no número de imóveis transacionados no período, passando de 2.705 para os atuais 3.005, uma elevação de 11,12%.
O presidente do Secovi-MT, Marco Pessoz, que também responde pela vice-presidência da Fecomércio-MT, destacou o bom desempenho do segmento, mesmo com o aumento da taxa de juros e das incertezas que o período eleitoral causa na economia. “Assim como na capital, o município vizinho segue em ritmo de crescimento no mercado imobiliário, apresentando índices melhores do que o esperado para o atual momento econômico e político”.
Os dados, que foram obtidos em parceria com a Prefeitura de Várzea Grande, por meio de fonte de dados do ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis), e com apoio da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (Fecomércio-MT), mostram uma retração no ticket médio de compra dos imóveis, de -7,58%, que passou a ser de R$ 193,6 mil. No entanto, o percentual financiado passou de 26,62% no primeiro semestre de 2021 para 29,76% neste ano.
Para Pessoz, os números revelam uma maior procura por imóveis mais baratos, em especial, com perfil para assalariados. “A pesquisa revela uma procura por imóveis com valores mais reduzidos, o que pode ser consequência da alta dos juros, que diminui o poder de compra das famílias. No entanto, a maior procura por financiamento imobiliário tem partido por famílias assalariadas, que têm buscado imóveis residenciais para sair do aluguel e conquistar a tão sonhada casa própria”.
A região norte do município apresentou o maior número de unidades transacionadas (1.303), onde a maioria eram residenciais localizadas, principalmente, em condomínios. A região oeste foi a segunda com maior número de imóveis vendidos (931), tendo no bairro Parque Paiaguás um grande fluxo de vendas.
O mês de janeiro apresentou a maior movimentação imobiliária no período, com 727 unidades comercializadas. Os meses seguintes seguem sendo menores, com o pior momento para o mês de abril, com apenas 285 imóveis transacionados. Já os meses seguintes crescimento, passando para 518 em maio e 551 no mês seguinte.Redação Só Notícias (foto: assessoria)
Por causa da inflação, mais de 30 mil pessoas serão desenquadradas do IPTU Social, se Código Tributário Municipal (CTM) não for alterado até o fim do ano. Gestão do prefeito Rogério Cruz sugere, por meio de projeto a ser enviado ao Poder Legislativo, em outubro, que valor-limite do imóvel apto a receber benefício passe de R$ 120 mil para R$ 140 mil. Em paralelo, defende redução do custo do metro quadrado de casas de um pavimento, o que também ajudará a incluir mais goianienses no programa de isenção do imposto.
O número de famílias que desfrutam de isenção no pagamento do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) em Goiânia cairá de 47,8 mil para 17,7 mil, se as regras que hoje estão em vigor continuarem a valer em 2023. Para impedir que o benefício alcance quantidade tão baixa de imóveis, a prefeitura encaminhará ao Poder Legislativo, em outubro, projeto de lei que promove adequações no Código Tributário Municipal (CTM). Se as alterações forem aprovadas até dezembro, o IPTU Social contemplará 52 mil pessoas no ano que vem.
Em 2022, a Secretaria Municipal de Finanças (Sefin) concedeu isenção para todos os imóveis com valor venal inferior a R$ 120 mil. O problema é que, a cada virada de ano, incide correção inflacionária sobre uma tabela do CTM que determina o custo do metro quadrado de cada tipo de edificação em Goiânia (casas, apartamentos, sobrados, barracões, lojas, salas comerciais ou de escritório, galpões comuns, galpões industriais ou telheiros). Cerca de 30 mil imóveis que valiam menos de R$ 120 mil passarão a valer mais do que isso, no ano que vem, em função desse ajuste.
Para evitar o amplo desenquadramento de famílias que participaram do IPTU Social em 2022, a prefeitura decidiu trabalhar em duas frentes no projeto, a ser enviado para Câmara de Vereadores em outubro. Na primeira, a administração municipal vai propor o aumento do valor-limite dos imóveis para concessão de isenção: de R$ 120 mil para R$ 140 mil.
Na segunda, vai sugerir a redução do valor metro quadrado para casas residenciais de um pavimento. Hoje, o valor-referência do metro quadrado desse tipo de construção é de R$ 1.906,90 (independente do bairro em que a casa esteja). Se a prefeitura não fizesse nada para alterar o Código Tributário, subiria para R$ 2,1 mil em razão da inflação. O projeto elaborado pela Secretaria de Finanças promove diminuição de 17,5% nesse custo: R$ 1,8 mil. Existem, atualmente, 180,9 mil casas residenciais de um pavimento em Goiânia.
A combinação dessas duas medidas é o que vai elevar o número de famílias beneficiadas pelo IPTU Social para 52 mil. “A prefeitura é sensível ao momento que o goianiense enfrenta”, afirma o prefeito Rogério Cruz. “O projeto tem como foco proteger, principalmente, quem está em situação de vulnerabilidade social”, completa.
Congelamento de IPTU
Na mesma proposta, a Secretaria de Finanças sugere que o valor cobrado no IPTU em 2023 e 2024 seja o mesmo de 2022, acrescido apenas da correção inflacionária equivalente aos 12 meses anteriores.
A partir de 2025, a prefeitura se dispõe a fazer reajustes de, no máximo, 10% mais inflação no IPTU daqueles imóveis que pagam valores aquém dos critérios estabelecidos no Código Tributário Municipal.
A Secretaria de Finanças explica que, a partir de 2025, é preciso corrigir o IPTU em patamares acima do índice inflacionário por causa de uma mudança na fórmula de cálculo do imposto que aconteceu em 2021.
Naquela época, decidiu-se que o IPTU a ser pago pelos donos de imóveis seria estabelecido pelo valor do imóvel, e não mais por zonas fiscais. As zonas davam margem para distorções: havia casos em que duas residências, construídas sob padrões de qualidade muito distinto, pagavam imposto igual pelo simples fato de se localizarem no mesmo bairro.
O novo método é mais justo, porque respeita as particularidades de cada propriedade imobiliária. Com essa mudança, a Secretaria Municipal de Finanças constatou que 62,65% das famílias pagavam IPTU mais caro do que deviam, e a correção para baixo já foi feita no exercício fiscal de 2022. Acontece que, em outros 37,35% dos imóveis da capital, o reajuste ficou acima da inflação acumulada do ano anterior.
Foto: Secom
Secretaria Municipal de Comunicação – Prefeitura de Goiânia
As pessoas físicas estabelecidas e as empresas devem estar atentas ao Calendário Fiscal da cidade de Salvador que foi alterado, excepcionalmente, no ano de 2022, para recolhimento da Taxa de Fiscalização do Funcionamento 2022.
O novo vencimento será 25 de outubro para pagamento da cota única ou primeira parcela e as demais no mesmo dia dos meses subsequentes, novembro e dezembro.
É importante destacar que o ISS dos profissionais autônomos obedecerá o mesmo calendário de vencimento da TFF, conforme Decreto 36.361/22, abaixo transcrito.
O DECRETO No 35.361, de 13 de abril de 2022 alterou, em caráter excepcional, os prazos para pagamento da Taxa de Fiscalização do Funcionamento – TFF, do exercício de 2022, estabelecidos no §1o do art. 16 e no art. 17 do Decreto no 17.671/2007, e deu outras providências.
O PREFEITO MUNICIPAL DO SALVADOR, CAPITAL DO ESTADO BAHIA, no uso das atribuições que lhe conferem o inciso V, do art. 52, da Lei Orgânica do Município e com fundamento no art. 207 da Lei no 7.186, de 27 de dezembro de 2006,
DECRETA:
Art. 1o Ficam alterados os prazos para pagamento da Taxa de Fiscalização do Funcionamento – TFF, previstos no §1o do art. 16 e no art. 17 do Decreto no 17.671/2007, excepcionalmente para o exercício de 2022, que passam a ser os seguintes:
I – cota única e primeira parcela: 25 de outubro de 2022; II – segunda parcela: 25 de novembro de 2022;
III – terceira parcela: 25 de dezembro de 2022.
Parágrafo único. Aplica-se, ainda, de forma excepcional para o exercício de 2022, a alteração dos prazos previstos no caput, para o vencimento do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS do profissional autônomo e da Taxa de Licença de Localização – TLL, previstos respectivamente nos arts. 6o, 7o e 15 do Decreto no 17.671/2007.
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